泽国镇是浙江省东南沿海省级中心镇，浙江省城镇体系规划中的未来小城市，拥有89个行政村，8个居委会，本镇户籍人口12万，外来人口15万。2005年全镇工农业总产值157.7亿元，其中工业产值155.02亿元；财政收入3.68亿元。泽国镇是运用民主恳谈形式推进基层民主建设的主要发源地之一。民主恳谈与人大工作结合经历了由镇政府邀请部分人大代表参加到镇人大主动组织代表参加的过程。
一、民主恳谈概况
1、民主恳谈的起源。
泽国镇民主恳谈起源于1999年的全省农业农村现代化教育活动，根据温岭市委要求，探索了一种群众乐于接受的教育形式农业农村现代化教育论坛，后改为民主恳谈会。一开始是采用对话的形式，确定一些群众关注的热点、难点问题和群众关心的社会公共事业，如校网撤并、市场迁移等，交给群众恳谈，并邀请部分人大代表参加，既协助镇党委、政府正确决策，又缓解了群众的对抗情绪。
2、民主恳谈的完善。
到2004年，随着民主恳谈的不断深入，镇党委、政府进一步建立和完善了民主恳谈一整套制度和机制，对恳谈内容、程序及结果运用等作出了详细的规定。并将民主恳谈由镇村两级向民营企业、社区推进，民主恳谈制度得到全面实施。
3、民主恳谈的作用。
民主恳谈，经过民意代表二次小组讨论和二次大会交流，有较充分的时间和机会听取和吸收各组不同的意见及专家的分析，看法逐步发生变化，观点趋向公正、合理。实现了“加强党的领导、人民当家作主、依法办事”三者的统一。浙江大学经济学院教授史晋川认为，泽国镇民主恳谈实验意义非常丰富，通过设定科学、细致的程序，引导公民有序的政治参与，将重大公共事务的决定权由镇领导班子交由人大主席团主持人的镇人大代表。这种改革充分利用了现有的政治资源，与现有的我国基层民主政治制度相结合，从而提高了权力机构的决策质量。
二、民主恳谈与人大工作结合的形式
1、与民主恳谈筹备工作结合
泽国镇2005、2006年城镇建设预选项目协商民主恳谈，镇政府在召开听取城镇建设项目意见、建议座谈会时，镇人大主席团派人大代表参加会议，对村镇建设办公室根据泽国发展需要提出的城镇建设预选项目发表意见和建议，对协商民主恳谈工作流程提出意见和建议。镇人大主席团推荐产生5名人大监督员，在民主恳谈实施阶段进行监督。
2、与民主恳谈实施工作结合
2005年泽国镇城镇建设预选项目协商民主恳谈，以科学的随机抽样方式抽选出275名民意代表，其中人大代表17名（其中市代表4名）。他们既是民意代表，又是人大代表，具有双重身份。人大主席团要求他们既以一般民意代表的身份参与决策，又要以人大代表的身份履行监督职责。镇人大主席团推荐产生的5名人大监督员，履行监督职责，佩证到16个小组讨论地点巡视和会场监督。
3、与民主恳谈结果结合。
2005、2006年城镇建设预选项目协商民主恳谈结束后，镇政府组成人员召开办公会议，将民主恳谈调查问卷结果从上到下总投资与可投资额相近的项目选取拟定为当年城镇基本设施建设项目，提交镇第十四届人大第五、六次会议审议和表决。2005年的城镇建设项目在人代会上表决，以82票赞成、7票反对、1票弃权通过。2006年的城镇建设项目在人代会上表决，一致通过。
4、与民主恳谈后续工作结合。
镇政府组织实施人代会表决通过的城镇建设项目，镇人大主席团履行监督职能，对工程时间、质量等进行监督。年中听取工程进展情况汇报，年底听取工程完成情况汇报。
三、民主恳谈与人大工作结合的几点认识
1、民主恳谈是人大工作的有效拓展。
人大代表起着联系人民的桥梁和纽带作用。民主恳谈随机抽选的民意代表很大程度上反映了广大人民群众的意见和呼声。而民意代表的人数远远大于人大代表的人数，从这一点讲，民意代表收集、掌握的人民群众的意见和呼声比人大代表更多、更细、更全面。对重大公共事务开展民主恳谈，让民意代表参与决策，监督政府依法行政，这也是人大代表的职责所在。有那么多民意代表参与决策，监督政府依法行政，有如扩大了人大代表队伍，延伸了人大工作手臂，因此，民主恳谈是人大工作的有效拓展。
2、民主恳谈是人大收集意见的丰富源泉。
民主恳谈随机抽选的民意代表来自方方面面、各行各业，他们的意见和建议反映了各个方面、不同行业、不同对象的呼声和要求，更具有代表性、广泛性和真实性。泽国镇党委书记蒋招华在接受半月谈记者采访时说：“30个建设项目在交给民意代表协商讨论前，镇党委、政府班子也开会讨论过，已经有倾向性的选择，而且当时参与讨论的干部都认为，班子讨论的意见已经够代表广大民意，但没有想到，民意代表协商讨论的结果和决策层的倾向性选择还有那么大的差别。三个“没想到”：一是没有想到决策层对民意的估计和真实的民意之间会有那么大的偏差；二是没想到决策层平时听到的‘民声’并非真实广泛的‘民声’；三是没想到最基层的党委政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷”。开展民主恳谈活动使镇人大收集到大量的民意，它是人大收集意见的丰富源泉。
3、民主恳谈是对人大监督政府依法行政的有力支持。
民主恳谈的程序设计和组织领导由镇党委负责；其中预选项目由镇政府提出；可行性方案由专家提供；民意代表协商讨论由镇党委组织；建设项目的决定由人大做出；项目建设由镇政府实施。这明确体现了“加强党的领导、人民当家作主、依法办事”三者的统一。
民主恳谈调查问卷结果，经镇人民代表大会表决通过，为镇人大监督政府依法行政提供了监督内容，便于镇人大有的放矢地进行监督，这是对镇人大工作的有力支持。
泽国镇镇级民主恳谈自1999年至今共组织了21次，村级民主恳谈361次，企业民主恳谈45次。镇级恳谈内容十分广泛，除了以上重点讲述的城镇建设项目外，还有如泽国中学的整体搬迁、泽国小学的扩建与迁建、泽国镇规划调整、泽国水仓夜市场迁移、泽国丹崖山公园建设项目等。这些项目中有3次决策暂缓，5次作出修改和调整，1次取消决策。这么多的恳谈内容在具体实施中没有发生过一次上访事件。
这种恳谈的形式与结果引起学术界和政界的关注。《半月谈内部版》2006年第6期以《泽国试验：政府上项目，公民来拍板》、《亢奋着泽国人的亢奋》为题的两篇文章报道了泽国民主恳谈。
日前，浙江省温岭市泽国镇将2008年公共预算明细表公布于众，将人大代表、普通民众的民主恳谈引入预算审议中，并将地方人大鲜有采用的票决制纳入预算报告表决程序中，走出了一条特色鲜明的预算监督路径——
“《居委会增加工作经费5万元的预算修正案》表决结果是：共收回有效票91张，其中赞成44票，反对47票。此修正案未获通过。”主持人话音甫落，会场内惊叹声四起。
“太可惜了。”2008年2月29日，在温岭市泽国镇人代会上，领衔提交《居委会增加工作经费5万元的预算修正案》的泽国镇人大代表柳素莲遗憾地表示：“镇里的领导前期给予了我们很大的支持，本以为是铁板钉钉的事，谁知结果却大出我们意料。”
“以票决方式替代过去的举手或鼓掌通过，可以让每一位人大代表真实地表达自己的意愿。”一直关注泽国镇预算改革工作的浙江大学公共管理学院政治系主任郎友兴教授认为：“乡镇人大采取票决的方式来表决财政预算报告，在全国实属罕见。”
“预算恳谈”
在票决之前，代表们则刚刚经历了一场别开生面的预算恳谈会。
“居委会经费太少，建议增加5万元”；“民兵培训经费太多，消防安全投入太少”；“文昌阁是我们镇的文化历史遗产，应该加强保护，有利于提升城市品位，200万元的修复经费还不够”……
2月29日上午，在泽国镇工人文化馆里，镇人大代表与政府组成人员就2008年镇财政预算展开了一场互动式的民主恳谈会。据介绍，这是本次人代会特地安排的一次会议，目的是让人大代表在会上审议高达2.4亿元的预算收入怎么花。
上午的恳谈会持续了近3个小时，在临近会议结束时，依然有代表举手示意，要求发言。会后，陈荣根代表对笔者说：“在人代会上，这样的预算恳谈会我是第一次参加。以前的预算总感觉只是政府几个人定的，我们代表只是举举拳头，而这次不一样了，人大代表真正参与到预算中来了，希望这样的恳谈会以后能多搞几次。”
虽然人大代表对政府预算的恳谈，泽国还是第一次开展，但“民主恳谈”这4个字早已成为温岭市的一个响亮品牌。民主恳谈会始于1999年，8年来不断进行制度化的探索和推广。2004年3月，温岭民主恳谈获得第二届中国地方政府创新奖。其后，民主恳谈被引入基层人大体制。2005年7月，新河镇人大首次运用民主恳谈方式讨论、审议政府预算。“参与式预算”由此在温岭诞生。
“参与式预算”是指人大代表和普通民众均可“参与”政府预算的审查，他们对政府的“花钱计划”发表意见并促成政府预算的调整。这项改革将协商民主与预算审查结合起来，在国内首开先河。
民意基础
在这次公共预算改革的实验中，另一群主角的抢先亮相，进一步扩大了预算的民意基础。
2月20日上午，在温岭市泽国二中的教室里，197名随机抽样产生的民众代表正在对镇2008年财政预算进行民主恳谈，并提出各自的意见。镇党委书记赵敏表示，让民众广泛地参与到财政预算中来，有利于提高预算的透明度，提高政府决策的民主化和科学化。
据悉，2005年开始，泽国民众对政府城建项目决策的恳谈已进行了3次。而对政府整年财政预算的民主恳谈，这还是第一次。
2005年、2006年，泽国的民主恳谈采用了“乒乓球摇号”的抽样方式——按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的原则，确定了民意代表分配比例，全镇每户人家都分到一个号码，写有哪家号码的乒乓球被抽中，哪家就可派出1名代表参会。
据介绍，这次的197名民众代表则是依据村民选举名单利用Excel软件随机抽样产生。代表经过抽签被分成13个小组，对2008年财政预算进行分组讨论。上午和下午分两场召开全体会议，将每个小组讨论会上民众代表意见比较集中的问题提交大会恳谈。主持人要求发言者阐明所提意见的理由，并在会场上进行“辩论”，最后再由政府组成人员与之互动。
根据民众的意见，镇政府经讨论决定，从农村基础设施建设“村村新项目”中调出40万元，作为困难村基础设施补助；农村困难老人生活补助从原来预算安排的2万元，提高到10万元……共作了4项预算的调整。
“这种以现代科学统计的随机抽样形式选出民意代表，并通过民主恳谈的形式让群众参与财政预算的讨论，是温岭市的首创。”有专家这样说。
“泽国试验”渐行渐宽
郎友兴教授认为，“‘泽国实验’的民众代表与人大代表互动表明，人大决策的合法性正朝着拓展民意基础方向发展，而民意正不断地化为合法性的决策。”
中央编译局副局长、地方政府创新奖发起人俞可平指出，一项地方政府创新的诞生和延续要具备三个条件：压力、激励、制度。而制度是激发和保持政府创新动力的最可靠保障。“一种地方政府的创新，无论其效果多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式得到肯定和推广，那么，这种创新最后都难以为继。”俞可平说。
温岭市人大常委会的同志介绍，参与式预算恳谈将作为一项制度在全市范围内推开。按照温岭市人大常委会的设想，2009年会再增加两三个乡镇参与试点，实施“参与式预算”的乡镇将占到整个温岭乡镇总数的70％以上。更值得一提的是，“参与式预算”不仅横向拓展，而且还开始了纵向“升级”。据悉，温岭市的政府主要组成部门，如教育、城建、交通、农业等大部门，都要进行参与式预算的改革。今年1月，温岭市交通部门的预算编制，就率先引入了民主恳谈的形式。
这些积极信号的不断释放，让人们有理由相信“泽国实验”之路定能渐行渐宽。（林龙 胡国强）
