□陈宗明

　　我市自1999年实施殡改以来，殡改工作取得了很大的成绩。但随着经济的快速发展，在深化殡改工作过程中出现了许多新问题。主要表现在公益性墓地市场化经营、墓地价格节节攀升、公墓价格管理比较混乱，引起社会各界的高度关注。为此，发改局多次深入各镇(街道)就殡葬管理中的公墓价格管理进行了专题调研。现对如何管好公墓价格问题进行探索。

　　一、我市公墓价格管理工作现状

　　(一)承包经营者高价销售，获取高额利润，群众反映强烈

　　我市根据《浙江省殡葬管理条例》和《浙江省公墓管理办法》规定，制定了《温岭市公益性公墓价格管理暂行办法》，明确规定每对墓穴的售价最高不得超过2600元，此以公益性质定价的。但由于项目投资主体与建设主体不配套，项目建设单位与经营主体错位，导致公墓性质变化。目前，全市公墓公益性名不副实。近年来，各墓区为满足市场需求，促使建墓档次越来越高，公墓价格一路飙升。从抽查的23处墓地近三年销售的8325对公墓的情况看，价格在2600元以内的，占18.1%；2800—6200元的，占56.9%；6300—9200元的，占20.6%；9600—18000元的，占3.4%；高于18000元的，占1%。公益性公墓土地行政划拨，营业税、所得税免征，公墓成本较低，经营者高价销售行为，给经营者带来了高额利润。因此，群众反映强烈。

　　产生经营者销售公墓获取高额利润的主要原因：

　　1.主体走样，性质改变。我市现有公益性墓地38个(包括市中心陵园)，由镇(街道)办的2个，镇村联办的2个，村办的15个，村村联办的7个，个人股份承包办的8个，个人独资承包办的2个，老人协会办的1个，市中心陵园由民营企业股份承包经营。当时民政部门批准的均为公益性，但以后运作的性质起了变化，实质上全市大部分公墓均是市场化经营，公益性公墓均已名不副实。

　　2.经营者的高价销售行为，难以作出价格行政处罚。目前，公墓价格尚未列入中央的和《浙江省定价目录》，暂按行政事业性收费管理，这在法律、法规、政策层面上，其关系没有理顺。未列入《定价目录》，这样是否意味着允许进入市场调节行为？而我市对公墓和乡村墓地当时的定价依据是《温岭市公益性公墓价格管理暂行办法》，定价的合法性缺乏法定依据。如市发展和改革局对经营者的高价销售行为作出价格行政处罚，经营者不服提起行政复议与行政诉讼，市发展和改革局就因作出价格处罚所依据的规定不合法而败诉。只有建议省里修改定价目录，争取公墓和乡村墓地价格进入省定价目录，方可操作。

　　(二)使用票据不规范

　　为了逃避检查，墓地经营单位销售高价墓时，正式发票仍按核定价格标准开具，多余部分的金额按材料款以领款收据形式出具，有的少开票甚至干脆不开发票。

　　(三)承包经营者不是行政处罚主体，违法行为得不到惩罚

　　镇(街道)普遍与承包经营者以墓地经营者承包权形式签订合同，且合同中大多没有公益性公墓投资、建设、管理的约定条款。有的合同还作过公证，合同都是有效合同。法律责任承担的主体仍是镇(村)，承包经营者不是行政处罚的主体。如果通过职能部门去检查监管、处理、整治,就会出现“政府治政府”的现象。如果按公墓管理办法去执行，必须将经营承包权收回，主体姓“公”，不得市场化经营。而事实上，镇村在承包合同期满前无法收回承包权使主体归正。全市38个公墓点，项目审批手续不全，依法核价难执行。全市现公墓点中只有市中心陵园和温峤玉龙山陵园及箬横晋岙墓地等3个办理了建设用地等审批手续。其余35个墓地均无履行项目建设规划、用地、环评等报批手续。即使已报批过的温峤玉龙山陵园、箬横晋岙墓地也是少批多建。由于种种原因报批文件资料不全，业主难以审报价格部门核价，有的干脆不审批核价。这样，价格监管部门依法审价、定价，执行监管难。

　　(四)墓地建设制约措施少，管理弱化

　　1.殡葬法律法规可操作性差，乡风民俗难改变。2004年，省政府就下发了《关于进一步深化殡葬改革全面推行生态葬法的通知》，全面推行生态葬法，通过树葬、花葬、草坪葬、山崖葬、骨灰堂(廊)等葬法，要以无坟化，骨灰处理生态化为抓手，达到绿化环境，节约土地、移风易俗的目的。继而，省民政厅、财政厅等六个部门联合下发了《关于规范生态墓地建设的通知》，明确规定现有的公益性墓地，一律实行生态葬法。我市也制定了《温岭市公益性墓地建设发展规划(2004年—2010年)》。提出了加强公益性墓地的生态化建设和规范化管理的要求。各镇(街道)及有关墓地经营单位开始时都能严格按照上级规定，切实组织实施，使我市公墓建设逐步向生态型发展。但是《浙江省公墓管理办法》规定，墓穴占地面积不大于1平方米和墓碑高度不超过0.8米。这样一来，公墓经营者认为，只要符合《办法》规定，不超标，就可建墓体，逐步推出各种规格墓体标准，迎合了当今温岭人追求时尚攀比需求，生态树葬、草坪葬很快被各类艺术墓葬取代，价格不断飙升。对此，在强调依法行政的情况下，法规和政策不相一致，没有过硬的法律和明确的条款，民政等职能部门管理起来自然会“缩手缩脚”。由于公益性公墓性质变化，经营业主追求利益的最大化也就不难理解。泽国陵园生态墓区，原已“草坪葬”、“树葬”的墓穴，已有10多对重新改建墓套；松门朝阳草坪葬区已有多穴墓起出重葬到艺术墓葬区；大溪龙山陵园，有3对草坪葬墓穴改建成超规格超标准高档豪华墓等，且呈上升趋势。

　　2.墓区维护费提取不规范。《浙江省公墓管理办法》明确规定：骨灰墓葬地单位应当根据售出墓穴的数量和使用年限，将不低于15%的出售收入预留作为售出墓穴在使用期内的维护费，单独建账；预留不足的，骨灰墓地单位应当予以补足。由于金融管理体制的问题，墓地经营单位无法开户，对已提取的维护费无法保证专款专用，同时也发现多数经营者没有提取维护费，即使提取账面上有所反映，而实际经费仍在经营业主手中，留下了严重的社会问题。