2006年3月6日至9日，浙江温岭市新河镇召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，这个基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。

　　一、探索的背景

　　温岭市的民主恳谈制度创建于1999年6月。初始阶段的民主恳谈，实质上当地党委、政府与群众之间的对话机制，是温岭市在发展市场经济的新形势下以民主的方法加强和改进农村思想政治工作的一种新载体。2001年初，温岭市委将民主恳谈深化为一种新型的基层民主形式，此后，经过三年多时间坚持不懈的推广、深化、规范和完善，初步建立起了党委、政府组织、引导广大群众依法有序参与公共事务的民主决策、民主管理、民主监督的新机制。

　　然而，民主恳谈作为一种基层民主形式，源于基层的实践创新，是没有法律地位的，属于体制之外的制度安排的自然生长。而这种体制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持续性呢？这就涉及到一个制度框架问题，也就是民主恳谈与法律、法规和现有的一些具体制度协调的问题，其中最主要的是与基层人大制度如何协调。

　　从基层人大自身的角度来考量，这一基层的权力机构在运行中也存在着众多缺陷。基层乡镇人大有三项法定的重要职权，即选举权、重大事项决定权和对政府的监督权。基层人大对这些法定职权的履行，是人民当家作主这一社会主义民主的本质的集中体现。然而长期以来，乡镇的重大公共事务并不是由乡镇人大作出决定，社会重大公共事务的决定权事实上集中在乡镇党委和政府，甚至是党委书记和乡镇长等少数人或者主要领导个人在掌握或操纵决定权。至于乡镇人大对政府权力运行的监督，也是无从谈起的，乡镇人大对政府不敢监督也不愿监督，即使监督起来也不一定有效。

　　因此，基层人大在某些方面没有真正切实履行国家法律授予它的重要权力，象电脑一样部分地处于“死机”状态。这就使我们获得了一个想象空间，探索民主恳谈与基层人大结合的可行性以及结合的途径，试图以民主恳谈“激活”基层人大，改变基层人大的不作为状态，促进乡镇人大更好地履行其法定权力，把地方基层权力机构的角色和功能演绎到位。另一方面，通过民主恳谈与乡镇人大的结合，将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，将这一原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。

　　2005年，我们将民主恳谈引入镇人民代表大会，运用民主恳谈的方式讨论、审议政府预算。

　　二、温岭市参与式预算的特点

　　去年7月27日，温岭市新河镇在人代会期间召开民主恳谈会，93位镇人大代表和列席会议的193位其他公众就2005年度的预算方案与镇政府进行了对话和讨论，提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈会后，政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目，增减的资金合计237万元。镇政府据此修改了政府预算报告，并在第二天的人大代表全体会议上经表决获得通过。

　　新河镇去年的尝试虽然取得了相当不错的效果，但也存在着一些明显的缺陷。譬如，预算修改的程序不够严谨，公众的参与度不高，人大代表的意见表达得不够充分，预算审查小组的作用发挥不到位，等等。今年，我们在“世界与中国研究所”所长李凡、中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授等专家的指导和参与下，在去年的基础上对预算民主恳谈进行了进一步的探索和完善，针对去年操作中的缺陷，在程序上作了较大的改进和完善，并形成了《新河镇预算民主恳谈实施办法》，在预算民主恳谈会召开之前经人代会审议表决通过。今年的预算民主恳谈会，无论从过程还是结果上看，是具有示范价值的成功案例，它有以下几个特点。1、预算的审议程序。

　　预算的讨论和审议采取“两上两下”的方式，分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。

　　第一阶段：

　　镇政府的预算报告草案和预算的细化说明提前两天发给人大代表。在人代会正式审议之前两天，召开预算初审民主恳谈会，新河镇的社会公众可自愿参加。将参加民主恳谈会的110多位参与者分成农业、工业、社会事业三个组，镇人大预算审查小组的9位成员也相应地分组分别参加并主持三个组的预算初审。会后，预算审查小组根据参与者的发言和讨论情况分别写出农业、工业、社会事业三个组的预算初审报告。

　　第二阶段：

　　在人代会开会期间，召开预算审查民主恳谈会，会议由镇人大主席团主持，全体人大代表和镇政府组成人员参加。

　　镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明；人大预算审查小组分别作农业、工业、社会事业三个组的初审报告。

　　人大代表发言，讨论、审议预算草案；镇政府回应人大代表的询问、意见和建议。

　　人大主席团与镇政府召开联席会议，预算审查小组参加，按照初审报告和人大代表的审议意见修改预算草案，并形成“预算修改方案”。

　　人大代表按代表团分成五组，讨论、审议政府的“预算修改方案”；人大代表若不认同政府的修改方案，可联名提出“预算修正议案”。

　　人代会全体会议表决经人大主席团审查后提交的“预算修正议案”；表决经联席会议修改后提交的预算报告草案。

　　2、细化预算。

　　预算细化是预算审查的基础。在此之前，新河镇人代会审议预算与其他各地一样，是徒有其名，完全是走程序化的形式，人大代表即使有心想认真审查也是无从审起。其中的一个原因就是政府提交的预算报告只是粗略地列出十几个没有具体内容的支出大项，而没有将这些支出项目细化、具体化，人大代表不清楚政府到底要把这些预算资金用在哪里、如何使用，所以，所谓人大审议政府预算只能是一句空话。而现在，新河镇经过这番改革，在2005年和2006年的人代会上提交的不仅仅是粗略的预算报告，而且还有具体、详细的预算细化说明。新河镇政府提交给人代会审议的2006年度预算草案中有15项预算支出项目，预算资金共计9297万元，其预算的细化说明则列出15个支出大项所包含的全部具体的子项目，共计110项。以“行政管理费”为例，预算报告草案中有一大项“行政管理费”的支出是1587万元，预算的细化说明则将此大项分解为17个具体的子项目：

　　管理费用530万元，离退休、退职工资及费用245万元，聘用人员支出57万元，精简下放及遗属补助支出15万元，水电费、电话费80万元，交通费、差旅费70万元，办公费80万元，会议及公务经费120万元，办公设备购置费30万元，维修保养费30万元，住房公积金及社会保险费50万元，机关工作人员、人大代表和村干部培训、考察费50万元，其他公务费用70万元，妇联、青年经费20万元，党建信息化平台、“七一”系列活动、非公企业及非公党员人才培训50万元，工会费25万元，车辆购置65万元。

　　在审查预算的民主恳谈会上，有数位人大代表质疑政府“行政管理费”中530万元的“管理费用”究竟是什么费用？政府负责人解释，这是镇机关干部的工资、奖金、福利的支出。这样，人大代表对镇政府机关的行政开支就一目了然，就能够仔细地审查各项行政开支的必要性和合理性。

　　3、公开性和公众参与。

　　公开性和公众参与是参与式公共预算的必然要求，也是充分表达民意的基础。公开性主要体现在两个方面：(1)公开预算草案。预算草案(包括预算细化说明)在预算初审之前就发给人大代表和公众参与者，他们可以把预算草案带回单位、带到家里，与他人共同讨论或者征求意见，因此预算草案其实是向全镇公开，使得新河镇的公民对政府计划在本年度怎样化钱、钱化在哪里都清清楚楚。(2)公开审查过程。在完全公开、透明的状态下，进行预算初审、人代会审查、修改预算草案、提出预算修正案和预算草案的表决。

　　公众参与的方式是，在人大组织预算初审的五天前，在各村、居张贴通告，社会公众可自愿参与。预算初审阶段，参与者可就预算草案向政府询问，或者提出建议、意见和要求，与人大代表有同等的发言权；在人大代表讨论、审查阶段，公众参与者可以旁听，可以向人大代表书面或口头陈述自己的建议、意见和要求。实施参与式预算的三年间，新河镇共计有872名公众参加了预算的审查和讨论，提出的建议、意见和要求共计350条，这一些显示了公众参与的广泛性和参与的有效性。

　　4、充分的民意表达。

　　民意表达是否充分，是预算审议的关键。去年新河镇的预算审议只有一次集中的大会讨论，由于大会讨论受时间的限制，仅有十多名人大代表获得发言的机会，而且政府在修改预算草案后没有再安排讨论就付之表决，因此民意表达是不充分的。今年的预算民主恳谈在审议的程序和方式上作了大的改进，弥补了上次的缺陷。一是增加讨论次数，采取两次分组、两次集中进行审议，使参与者发达意见的机会大大增加，也使讨论更深入、更有质量。

　　二是改进讨论方式，设置了分小组讨论的程序。大会集中讨论的优势是，一人的发言全体参与者都能听到，这就加重了发言的分量，给政府以压力，促使政府认真应对并吸收参与者提出的合理意见。但是大会讨论的方式相对严板、不够灵活，而且由于注重参与者与政府之间的互动，也就是政府必须回应每一位参与者的发言，这一问一答，费时较多，减少了参与者的发言机会。而分组讨论则注重参与者之间的互动，由于人数少、范围小，方式灵活，参与者之间可以直接地进行辩论和协商，可以随时发言，这就使得每个参与者都有表达意见的机会。而且，参与者在辩论中互相启发，各种不同的意见进行碰撞和交锋，使得预算的审议更为有效。

　　三是人大代表可以联名提出“预算修正案”，这是预算审议过程中民意表达的最后程序也是最有效的方式。

　　5、“预算修正议案”。

　　镇政府根据预算民主恳谈会的讨论、审议情况，经联席会议研究修改预算草案后向人代会提交“预算修改方案”；人大代表在参加各代表团对“预算修改方案”的讨论之后，如果对镇政府的“预算修改方案”不认同，可以五人以上联名提出“预算修正议案”。人大代表的预算修正权限是，削减或者增加某项预算支出的金额、否决某项预算支出。“预算修正议案”经人大主席团审查后，应由人大主席团提交人代会表决。新河镇本次人代会人大代表共提交了八份“预算修正议案”，其中六份因没有提出预算支出项目的具体增减金额，被作为一般的建议处理，另两份经人大主席团审查合格提交人代会表决获得通过。表决通过了的两份“预算修正议案”的内容是，(一)计生事业费中的四项手术及外出调查经费100万元调减为50万元，城建基本建设支出中的村庄整治投入200万元调增为250万元。(二)城市维护费中增加垃圾清运费50万元，预备费330万元相应调减为280万元。

　　人大代表提出“预算修正议案”是对政府“预算修改方案”和整个预算草案的最后也是最有力的修正，是让民意得到充分表达的最有效的程序安排。人大代表在民主恳谈会上提出的意见、建议，政府在修改预算方案时，可以接受也可以不接受，此时政府是主动地修改；而人大代表提出的“预算修正议案”一经人代会表决通过，政府就必须修改，此时政府是被动地修改，这是制度内在的刚性约束机制。

　　6、设立“财经小组”。

　　新河镇去年的人代会通过了一个“设立人大财经小组”的决议。人大财经小组由人代会期间的“预算审查小组”过渡而来，由八名人大代表组成，财经小组成员候选名单由人大主席团提出人代会表决通过，镇人大主席团副主席兼任组长，人大财经小组可以聘请若干专业人士帮助开展工作。财经小组的职责主要有四项：监督政府预算执行，可随时向镇政府了解预算执行情况；每个季度镇政府应向财经小组汇报预算执行情况；对预算执行过程中的重大变动、新增预算和其他重大事项，财经小组应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开镇人民代表会议，进行依法审议、表决；参与下一年度的预算编制。但是，去年财经小组的有些成员还不适应特定的角色定位，习惯于与政府的所有主张保持一致，弱化了对预算的审查和对政府预算执行过程的监督，没有将财经小组的职能履行到位。为此，今年作了适当调整，将财经小组成员扩大到八位。新增的三位成员民主意识较强，对财政预算和当地的经济社会情况比较了解，有一定的分析、判断能力，在预算审议过程中发挥出了积极有效的作用。他们带领其他小组成员分别主持了工业、农业、社会三个组的预算初审民主恳谈会，会后写出了各小组翔实、客观的预算初审报告。在人代会的预算审议中，他们频频发言，其意见颇有见识而且深中肯綮。

　　三、探索的价值与发展前景

　　新河镇今年三月历时三天的预算民主恳谈，参与的人大代表和其他公众共计410多人，在预算草案的讨论、审议过程中提出的意见、建议达112条，其中与预算有关的有66条，此外还有8个“预算修正议案”。镇政府据此调整预算支出项目13项，新增支出项目1项，修改内容2条，调整预算资金828万元。其中，调减7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增1项，数额10万元。这一预算审查结果对新河镇的经济、社会发展和群众生活、福利的改善会产生多大的影响，现在我还难以作出准确的估计。但是，就预算民主恳谈本身而言，温岭的探索无疑是成功的，其所内含的公共预算改革以及推进社会民主化进程所独具的价值，是不可低估的。

　　世界与中国研究所所长李凡认为，目前我国的一些地方政府虽然也在进行公共预算改革，但仍然是由政府主导，人大并没有真正改变“橡皮图章”的地位，新河镇的预算改革是中国地方政府公共预算改革的重大突破，初步实现了透明和参与的公共预算改革。

　　中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授在接受《南方周末》记者采访时说： “新河要求五名以上人大代表联名才能提出预算修正议案，经过人大主席团审查，然后提交大会表决，过半数才通过。他们这次通过了两个预算修正案，对于乡镇一级政权来说，这绝对是破天荒的一大步。其实，这也是国内第一起人大代表行使预算修正权。”，“我认为新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式。……新河试验是中国式的公共预算，代表了我国建立公共财政的方向”。预算审查和批准的权力是人大的一项非常重要的权力，人大只有切实依法履行好这项权力，才能真正控制政府的预算。尽管1982年《宪法》规定各级人大有权审查、批准政府预算和预算执行情况的报告，1994年《预算法》又进一步明确了人大的预算分配和监督职能，但是，由于没有在预算体制方面进行相应的改革，人大的预算监督职权实际上没有得到落实。譬如，各地的预算编制，收入和支出的项目非常粗，而且缺乏对于收入和支出项目的详细说明，这种粗放的预算编制方式所提供的预算信息非常简单，使得人大代表很难对政府预算进行审查和监督。而预算编制的工作程序一般是，财政部门拟出预算草案——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人代会审议。按照这样的程序，其实是党委控制着预算权，而人大代表很难再有审查的余地。因此，在绝大部分地方，人大在预算编制过程中进行的预算审查实际只是一种形式上的审查或者程序性审查而不是实质性的审查。

　　政府的财政资金，是“众人之财”，预算就是政府用“众人之财”办“众人之事”。怎样才能保证“众人之财”理性地使用于办“众人之事”呢？那就必须征求“众人”的意见。政府编制预算征求“众人意见”，就是预算民主。所谓预算民主，是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收入和支出预算必须遵循民主原则，并将政府所有的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下。在我国现有的制度框架下，实现预算民主的最佳途径就是由人民代表大会审查、批准预算。就基层乡镇而言，人大审查预算的重点是支出预算。在支出领域实现预算民主，就要公开政府预算方案，让人民的代表在政府预算支出的安排中有发言权。从本文第二部分归纳的预算民主恳谈的六个特点来看，温岭市的预算民主恳谈正是体现了上述预算民主的要求，体现了公共预算的特性，真正落实了乡镇人大的审查和监督预算的权力。

　　预算所体现的不仅仅是经济关系，而且也体现了一种政治关系，所以预算改革其实也是政治层面的改革。我们应该关注欧洲的一位著名的财政学家马斯格雷夫说过的一句话，“税收是现代民主制度兴起的先决条件”。既然税收是现代民主制度兴起的先决条件，那么，预算也相应地与现代民主制度有着极大的关联。代议机构对政府的控制和监督应该是现代民主制度的一个核心。预算民主，就是让社会公众能够约束政府的支出行为，从而约束政府的政策选择以及其他政治行为。作为现代代议制度的人大只要控制了政府的预算，就能真正有效地制约和监督政府。如果人大能够在预算上对政府进行实质上的政治控制，那么，人大这种代议机构也能为以后的政治民主发展创造一个非常坚实的制度平台。因此，温岭的预算民主恳谈其探索的价值，就不仅仅只是囿于公共预算的改革，而且还有更深刻的意义和更深远的发展前景。在竞争性民主选举出现以前，这种在有限的政治参与下实行的预算民主可以为以后扩大政治参与以及制度创新积累可贵的基础性准备。

　　温岭的参与式公共预算，是将民主恳谈这一体制外的制度创新与现行制度相融合，把民主恳谈引入乡镇人代会的预算审查、监督过程，从预算民主切入，以民主恳谈“激活”基层人大，促进基层人大和人大代表依法履行自己的权力，使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义。

　　温岭预算民主恳谈，正在为基层民主政治拓展新的生长空间，它将成为我国社会主义民主化进程的一个新的起点。

　　2006年5月